C'est la question juridique qui se pose dans le cadre des demandes d'autorisation d'appel devant nous.
Le cadre normatif
- Avant d'entrer dans les faits des affaires qui nous sont soumises et des arguments des parties, je vais développer la législation et la jurisprudence concernant la charge de responsabilité pour l'amélioration – un examen qui servira de base à notre discussion dans cette affaire.
La charge de la taxe d'amélioration
- Une taxe d'amélioration est un paiement obligatoire perçu par un comité local auprès d'un propriétaire dont les terres ont été améliorées à la suite d'une action de planification (qui figure dans la liste des cas listés dans l'addendum). À la base de l'obligation de payer l'impôt sur l'amélioration se trouve la justice distributive. Le but de la taxe est de participer aux dépenses de l'autorité locale et de partager avec le public l'enrichissement du contribuable résultant des efforts investis par l'autorité dans la planification et le développement de la zone (voir : Civil Appeal 1341/93 Sea & Sun Beach Hotels in Tax Appeal c. Tel Aviv-Yafo Local Planning and Building Committee, IsrSC 52(5) 715, 720 (1999)) ; Appel civil 1321/02 Neve Building and Development in Tax Appeal c. Residential and Industrial Construction Committee, Central District, IsrSC 57(4) 119, 128-130 (2003)).
- La base juridique quiconfère au comité local l'autorité de percevoir la taxe d'amélioration se trouve à l'article 196A du crédit d'impôt, où le montant de la taxe, les modalités de sa collecte et les modes de paiement sont régulés dans l'addendum.
- L'article 1(a) de l'Addendum définit le terme « amélioration » comme suit :
« Une augmentation de la valeur immobilière due à l'approbation d'un plan, à l'octroi d'un soulagement ou à l'autorisation d'un usage excessif. »
- En conséquence, et en principe, un propriétaire foncier peut être tenu responsable de l'impôt sur l'amélioration si deux conditions cumulatives sont remplies : l'une – la valeur du terrain a augmenté ; etla seconde – l'augmentation de la valeur est causée par l'une des mesures de planification énumérées à l'article 1(a) de l'addendum (voir : Demande d'appel administratif 168/20 Barkol c.Comité local d'urbanisme et de construction de Holon, paragraphe 5 [Nevo] (15 février 2023) (ci-après : l'affaire Barcol)). La première condition est donc de s'enrichir sur le marché immobilier. La seconde condition incarne l'exigence d'un lien de causalité entre l'action de planification et l'enrichissement comme mentionné ci-dessus. Si ces conditions sont remplies, la charge de prélèvement survient ; En d'autres termes : un événement fiscal se produit.
- L'une des actions de planification qui pourrait établir la charge de relevé d'amélioration est « l'approbation du plan ». « Plan » est défini à l'article 1(a) de l'Addendum comme « un plan local ou un plan détaillé ». Cependant, au fil des ans, la jurisprudence a reconnu qu'un plan national peut également servir de base à la perception d'une redevance d'amélioration lorsque le plan national a conduit à un changement d'un plan local (voir : Civil Appeals Authority 384/99 Assessed in Tax Appeal c. Tiberias Local Planning and Building Committee, paragraphes 4-5 [Nevo] (19 octobre 1999)), ou lorsque Le Plan national d'élaboration permet la délivrance de permis de construire en vertu de celui-ci (voir : Requête d'appel/Réclamation administrative 8600/15 The Local Planning and Building Committee Kiryat Ata c. Paz Gas Ltd., para. 54 [Nevo] (1er novembre 2018)).
- Dans ce contexte, il a été jugé que lorsque nous traitons d'un plan national qui n'est pas suffisamment concret, et qui laisse la discrétion de sa mise en œuvre à l'institution locale d'urbanisme, de sorte que le propriétaire n'a aucun « droit qui lui est investi » – alors la date de l'événement fiscal, la date à laquelle l'amélioration a eu lieu, sera la date à laquelle le plan national a reçu une réalisation spécifique sous forme d'obtention d'un permis de construire (voir : Demande d'autorisation administrative pour faire appel 505/15 Opel Kardan Investments in Tax Appeal c. Comité local d'urbanisme et de construction, Ashkelon, paragraphe 16 [Nevo] (20 avril 2016)). Cette situation était appelée en jurisprudence des « droits abstraits » (voir : l'affaire Barkol, au paragraphe 15).
TAMA 38
- TAMA 38 est un plan national qui vise à encourager le renforcement des anciens bâtiments contre les tremblements de terre. Bien qu'il s'agisse d'un plan national, le TAMA 38 stipule les dispositions d'un plan détaillé de manière à permettre à l'institution locale d'urbanisme d'accorder directement les permis de construire en vertu de celui-ci (voir : article 21 du TAMA 38 ; Micha Gidron et Aharon Namdar, TAMA 38, 42 (2012) (ci-après : Gidron et Namdar)). TAMA 38 accorde à l'établissement local de planification une large latitude concernant l'octroi d'un permis de construction, y compris le pouvoir de refuser d'accorder le permis au demandeur (voir : article 22 de TAMA 38 ; Gidron et Namdar, aux pages 338-339). De plus, la TAMA 38 autorise l'institution locale d'urbanisme à approuver un plan détaillé visant à renforcer les bâtiments contre les tremblements de terre dont les conditions diffèrent de celles énoncées dans la TAMA (voir : section 23 de la TAMA 38 ; Gidron et Namdar, p. 309).
- La jurisprudence a statué que, puisque les droits garantis par TAMA 38 sont des « droits abstraits » – des droits dont la réalisation dépend d'une décision concrète de l'institution locale d'urbanisme à sa discrétion – l'événement fiscal qui y est lié ne prendra forme qu'à la délivrance d'un permis de construction. La perception de la taxe dans un tel cas est soumise à l'exemption établie par le législateur à l'article 19 de l'avenant, selon laquelle l'obligation de payer une taxe d'amélioration pour l'amélioration de l'immobilier en vertu de la réception d'un permis de construction accordé en vertu de la TAMA 38 ou en vertu d'un plan détaillé préparé conformément aux dispositions de la TAMA ne s'appliquera pas.
- En conséquence, il a été jugé dans Civil Appeal Authority 3002/12 Givatayim Local Planning and Building Committee c. Ron [Nevo] (15 juillet 2014) (ci-après : l'affaire Ron) que la taxe d'amélioration ne devait pas être perçue en vertu de la TAMA 38 lors de l'exercice de droits par vente, mais uniquement lors de la délivrance d'un permis de construction :
« TAMA 38 s'applique à tous les biens immobiliers situés dans les limites de l'État, et crée ostensiblement un amélioration théorique pour chaque bâtiment du pays [...] Par conséquent, il semble que, dès le départ, l'approbation de TAMA 38 ne puisse pas être considérée comme un événement d'amélioration qui déclenche la charge fiscale et nécessite une taxe dès le moment de la vente. À cet égard, TAMA 38 est comparé à une sorte de plan qui plane sur l'ensemble du territoire du pays, et par analogie avec un « privilège flottant » qui prend forme lorsqu'un certain événement se produit, de même que la cristallisation de l'amélioration se fait au moment de la délivrance du permis de construire [...] Par conséquent, j'accepte la position du savant Namdar selon laquelle, en ce qui concerne la TAMA 38, le législateur a vu la date de délivrance du permis de construire comme la date qui déclenche l'obligation de payer la taxe d'amélioration [...] et non la date d'approbation du plan [...] Pour résumer cette question, Puisque la TAMA 38 est générale et s'applique à l'ensemble du pays, il n'a pas été possible de percevoir une redevance d'amélioration à son égard dès le départ au moment de la vente du terrain » (voir : ibid., aux paragraphes 56-57 ; Soulignement ajouté – A.S.).
- Je précise que le jugement dans l'affaire Ron portait sur le droit des droits conditionnels inclus dans un plan local pour la taxe d'amélioration, et que la référence à la TAMA 38 a été faite dans les marges. Cependant, il n'existe actuellement aucune contestation de la détermination selon laquelle la taxe d'amélioration ne devrait pas être perçue en vertu de la TAMA 38 au moment de la vente ; Quoi qu'il en soit, n'oublions pas que, conformément aux dispositions de la loi dans leur forme claire, il n'est pas possible de percevoir une redevance d'amélioration en vertu d'un tel plan national de planification.
Le montant de la taxe
- Après avoir identifié quel est l'événement fiscal qui consolide la charge de la taxe d'amélioration, nous ferons brièvement référence aux règles applicables au calcul de la taxe. Dans une large mesure, cette question est au cœur de notre discussion.
- L'article 3 de l'addendum stipule, comme indiqué, que « le taux de la taxe est la moitié de l'amélioration ». L'article 4(7) de l'addendum stipule que l'évaluation de l'amélioration sera effectuée « en tenant compte de l'augmentation de la valeur du terrain et comme s'il était vendu sur un marché libre ». En d'autres termes, l'amélioration sera calculée en fonction du prix auquel l'immobilier aurait été vendu lors d'une transaction entre un vendeur consentant et un acheteur consentant sur un marché libre. Pour déterminer le montant de la taxe d'amélioration, l'expert doit effectuer deux évaluations du bien immobilier : premièrement, la valeur du terrain « dans son nouvel état » conformément aux droits accordés dans le cadre du plan d'amélioration ; et deuxièmement, la valeur du terrain « dans son état précédent » conformément aux droits existants avant l'approbation du plan d'amélioration. En règle générale, ladifférence entre les évaluations correspond au montant de l'amélioration et la moitié de celle-ci est obligée de payer une taxe (voir : Civil Appeals Authority 147/14 Comité local d'urbanisme et de construction de Tel Aviv-Yafo c. Abramovich, par. 11 [Nevo] (31 décembre 2014)).
- La dernière fois que cette Cour a été traitée d'une question concernant l'évaluation d'un bien immobilier dans le but d'évaluer la taxe d'amélioration était dans l'affaire Civil Appeal 4487/01 Local Planning and Building Committee, Rehovot c. M. Lusternik & Son Engineering & Construction Company Ltd., IsrSC 57(5) 529 (2003) (ci-après : l'affaire Lusternik). Dans le même domaine, la question a été discutée de savoir si, dans le cadre d'une évaluation de la taxe d'amélioration après l'approbation d'un plan de construction municipale, il est possible de prendre en compte le fait qu'une des parties du terrain amélioré se trouve sur une rue animée et au cœur d'un quartier résidentiel en construction, de sorte que malgré la désignation agricole antérieure de cette partie, les attentes pour la planification future ont affecté sa valeur avant même la préparation du plan d'amélioration (le plan de zonage).
- Le défunt juge A. Levy, z"l, y était indiqué comme suit :
« La valeur marchande de l'immobilier peut être influencée par un grand nombre de facteurs [...] Cependant, il semble que les autorités d'urbanisme exercent une influence décisive, puisqu'elles déterminent le potentiel du terrain et les possibilités d'exploitation qui en découlent. La valeur des terres destinées à la construction n'est pas la valeur des terres agricoles, et la valeur de ces terres n'est pas la même que celle des terres désignées à des fins publiques. Cependant, la valeur de l'immobilier peut évoluer en fonction des attentes liées à un changement de planification, et pas nécessairement au changement de planification et statutaire lui-même. En d'autres termes, la simple connaissance de la possibilité de préparer un plan peut affecter la valeur du terrain, et la question est donc de savoir s'il est correct d'attribuer du poids à de telles attentes, et à lesquelles d'entre elles, et pour être précis : les attentes d'un changement de désignation de planification peuvent découler d'un grand nombre de facteurs, et non nécessairement de l'espoir d'approbation d'un plan particulier » (voir : Lusternik, p. 537 ; emphase ajoutée ).
- Le juge Levy a donc distingué entre une attente générale d'un changement de planification (par exemple, une attente découlant du potentiel inhérent au type ou à l'emplacement du bien) et une attente spécifique pour l'approbation d'un plan particulier. Dans ce contexte, il a été déterminé que l'évaluation de la valeur du terrain peut inclure les attentes générales concernant son développement, mais que les attentes spécifiques qui découlent directement du plan d'amélioration (ci-après : la règle de neutralisation) ne doivent pas être prises en compte. En l'absence de la règle de neutralisation, l'attente d'amélioration résultant de la préparation du plan d'amélioration augmentera la valeur du terrain dans son état pré-plan, et par conséquent, cela réduira l'amélioration au point de l'annuler complètement, et réduira, voire réduira, la taxe même si le plan observé a causé une partie de l'amélioration – d'où le lien causal entre l'amélioration globale du terrain et le plan. En conséquence, le juge Levy a statué qu'« un lien causal direct est nécessaire entre le plan d'amélioration et l'augmentation de valeur, et on en apprend que toute attente sans ce type de connexion, l'évaluateur a le droit de la prendre en compte » (ibid., p. 539 ; Insistance ajoutée - A.S.).
- C'est ici qu'il faut prendre une note terminologique qui nous servira tout au long de mon jugement. Lorsqu'on cherche à « neutraliser » une quelconque composante de la valeur immobilière « dans l'état précédent », cela fait référence à une réduction d'un certain montant par rapport à la valeur marchande du bien immobilier. En revanche, lorsqu'on demande d'« inclure » une certaine composante dans la valeur du bien immobilier, l'intention n'est pas de séparer la composante en question de la valeur marchande du bien immobilier. En d'autres termes, nous traitons de l'évaluation immobilière sur le marché telle qu'elle est (sans neutralisation). Par exemple : si, comme dans notre cas, la composante demandée à neutraliser est la contribution de l'approbation de TAMA 38 (X) à la valeur du terrain (V), alors, après la neutralisation, la valeur du terrain « dans l'état précédent » sera V moins X (V-X). En revanche, l'inclusion signifie l'assimilation de la contribution du TAMA 38 à la valeur du terrain telle qu'elle était à la date précédant le plan d'amélioration (V). La neutralisation augmente donc l'amélioration, et par conséquent la taxe.
Contexte et procédures antérieures