Audience supplémentaire de la Haute Cour de Justice 30682-08-25 Commissaire de la fonction publique c. Lavi : Administration appropriée des droits civils et encouragement de l’établissement (NPO) - part 23

Le juge Khaled Kabub :

1. J'ai lu attentivement l'opinion de mon collègue, le Président Amit, et j'ai constaté que la distance entre nos approches n'est pas grande.  J'ai détaillé mon opinion en détail dans le cadre de la procédure qui fait l'objet de discussions supplémentaires, et ceux qui sont intéressés l'examineront là-bas.  Je souhaite désormais seulement clarifier la question de mon point de vue.
2. Le point de départ de notre affaire réside dans le principe de légalité de l'administration, selon lequel une autorité administrative n'a le droit d'agir que dans les limites de l'autorité qui lui est conférée. En conséquence, puisque le Commissaire de la fonction publique n'a pas été autorisé à recommander - seul - au gouvernement que les motifs de fin du mandat du Commissaire à la concurrence ont été remplis, il n'est pas autorisé à déterminer - à lui seul - que la lettre du Ministre de l'Économie ne révèle pas de motifs de fin de son mandat.
3. Pour cette raison, mon collègue estime que le Commissaire n'est pas autorisé à « rejeter d'emblée » la demande du Ministre d'ordonner la convocation du Comité. Cette position, en principe, me semble acceptable.  Comme je l'ai noté dans mon avis, qui fait l'objet de la discussion suivante :

« Dans le cas habituel, je ne crois pas qu'il y ait lieu pour mener un 'examen substantiel et probatoire' des arguments du Ministre avant la convocation du Comité.  Le point de départ est que les revendications du Ministre, compte tenu des raisons de la fin de son mandat, sont destinées à être clarifiées par le Comité dans son ensemble et non par le Commissaire ou le conseiller juridique de la Commission de la fonction publique.  En ce sens, je suis d'accord avec mes collègues concernant les lacunes inhérentes à la méthode par laquelle le conseiller juridique de la Commission de la fonction publique effectue une sorte de 'pré-décision' des revendications du Ministre, et l'empêche de présenter ses propos devant le Comité » (ibid., paragraphe 39).

4. En même temps, j'ai ajouté, dans les cas où il existe de véritables indications qu'il y avait de graves défauts administratifs dans le travail du ministre requérant, c'est-à-dire des défauts pouvant saper son autorité et conduire à l'annulation de sa décision d'initier le processus de cessation de fonction, le commissaire doit examiner ces arguments avant d'utiliser sa propre autorité pour ordonner la convocation du comité des nominations. Cela s'explique par le fait que si le ministre a effectivement dépassé son autorité au moment de soumettre la demande, alors il n'existe aucune source d'autorité qui puisse contraindre le commissaire à convoquer lecomité des nominations.

J'aimerais illustrer cela avec quelques exemples.

5. Permettez-moi de commencer par un exemple simple. Prenons, par exemple, une affaire où il existe un différend sur la validité de la nomination de Reuven au poste de ministre de l'Économie (et comparez avec celle de la nomination du député Ofir Akunis comme ministre de la Justice, contrairement à la position du procureur général, où, par précaution, un décret provisoire a été émis stipulant que « le ministre Ofir Akunis ne doit pas commencer à exercer ses fonctions de ministre de la Justice [...] » (Haute Cour de justice 2228/21 The Movement for Integrity c.  Government of Israel, para.  2 [Nevo] (27 avril 2021)).  Reuven se tourne vers le Commissaire de la fonction publique et lui demande de convoquer le Comité des Nominations pour discuter des motifs de la fin du mandat du commissaire.  Le Commissaire, qui est au courant du différend concernant la validité de la nomination de Reuven comme Ministre de l'Économie, a consulté les conseillers juridiques du gouvernement et s'est vu dire que la nomination était invalide.
6. Il me semble que dans un tel cas, mon collègue ne contestera pas que le Commissaire n'est pas obligé - et n'a même pas le droit - de convoquer le Comité des nominations. Après tout, aucune demande légitime ne lui a été présentée pour convoquer le Comité.  Il en va de même lorsqu'il y a un différend concernant la question de savoir qui est le Ministre « au sein de quel bureau se trouve le poste » (selon les termes de l'article 4.d.1 de la Résolution 4062).  Gabi Didi a précisé que le Commissaire est autorisé à consulter le conseiller juridique afin de déterminer si la demande de convoquer le comité a été soumise au nom de l'organe compétent ou non, avant d'exercer son autorité pour ordonner la convocation du comité.
7. Et maintenant, un autre exemple, un peu plus complexe. Reuven a été dûment nommé au poste de ministre de l'Économie.  Il se tourne vers le commissaire et demande à convoquer le Comité des nominations pour discuter du renvoi du commissaire à la concurrence.  La raison du licenciement est la chevelure rousse du commissaire (et comparez l'exemple donné à la page 229 de la célèbre affaire Wansbury : Associated Provincial Picture Houses Ltd.    Wednesbury Corp.  [1948] 1 KB 223,229 (CA)).  À la lettre étaient jointes des photographies de la superviseure, qui attestent clairement de la couleur de ses cheveux.  À première vue, dans un tel cas, l'exigence formelle de l'article 4.d.1 de la résolution 4062 était remplie.  La demande d'avis du comité a été soumise par écrit par le ministre, détaillant la base factuelle pertinente.
8. Cependant, il me semble que même dans un tel cas, mon collègue conviendrait que le Commissaire n'est pas obligé de convoquer le comité. Cela s'explique par le fait que la demande du Ministre ne prétend pas que l'un des motifs pour lesquels le Comité est autorisé à recommander la fin du mandat du Commissaire (conformément à l'article 4.b de la Résolution 4062) existe, et qu'en tout cas il s'agit de convoquer le Comité en vain.  En d'autres termes, si le Gouvernement, dans son plénum, n'a le droit de mettre fin au mandat du Commissaire à la concurrence que si certains motifs ont été remplis, il est clair qu'il n'y a aucun intérêt à convoquer le Comité si aucune revendication liée à leur existence n'a été soulevée dans la demande.
9. Ainsi, on ne peut pas dire que le commissaire est tenu de convoquer le comité chaque fois qu'il l'invite et demande la convocation du comité ; cela est particulièrement vrai compte tenu de l'importance de l'ouverture de la procédure de fin de mandat d'un haut fonctionnaire indépendant dans la fonction publique. Le commissaire est tenu de convoquer le comité lorsque la demande a été soumise par l'entité autorisée à la soumettre, et lorsque la recommandation du comité est requise concernant la question de savoir si les motifs pour lesquels le gouvernement a le droit de mettre fin au mandat du commissaire ont été remplis.
10. Et à partir de là, l'exemple est encore plus complexe. Supposons que le ministre concerné se tourne vers le commissaire et lui demande de convoquer la commission afin de formuler une recommandation sur la question de l'existence des motifs énoncés dans la résolution 4062.  Mais de qui ? Le commissaire lit la demande et est convaincu que la base factuelle détaillée dans la demande ne peut établir aucun des fondements juridiques de la cessation de fonction.  Non seulement cela, mais le commissaire est convaincu que le ministre a commis une erreur dans l'interprétation des motifs de la révocation de ses fonctions, et donc, même si tout ce qui est affirmé dans la lettre du ministre est vrai, cela n'établit pas les motifs de la révocation selon leur interprétation correcte, et donc la convocation de la commission serait vaine.  Le commissaire consulte les conseillers juridiques du gouvernement, qui confirment son raisonnement.  Dans une telle situation, a-t-il l'autorité de s'abstenir d'ordonner sa convocation ?
11. La Procureure générale était d'estimation, lors de la procédure faisant l'objet de l'audience supplémentaire - et cette position n'a pas changé - que la réponse à cette question est affirmative. Dans son approche, s'il n'existe pas de base factuelle minimale pouvant étayer les motifs de la fin du mandat du commissaire, selon leur interprétation correcte, il n'y a aucune justification pour demander au commissaire de convoquer le comité.  Sinon, nous constatons que nous ouvrons la porte à la possibilité que le ministre abuse de ce pouvoir, tout en nuisant à l'indépendance du commissaire.
12. D'un autre côté, comme je l'ai précisé dans mon avis, c'est le sujet de la discussion ultérieure, à mon avis, lorsque le Commissaire estime que les motifs de la fin du mandat du Commissaire n'ont pas été remplis, il n'a pas le droit de « rejeter d'emblée » la demande de convoquer le Comité. L'autorité de recommander au Gouvernement sur cette question revient au Comité en plénière.  C'était ma position, et je n'ai pas changé cette position.
13. Cependant, comme je l'ai noté là-bas, l'affaire faisant l'objet de la discussion supplémentaire a suscité un dilemme d'un autre genre. Ce dilemme concerne des situations où il existe de véritables indications que les actions du Ministre impliquaient de graves fautes administratives lorsqu'il a choisi de soumettre la demande de convocation du comité, et donc, en pratique, il a outrepassé son autorité.
14. Dans ce contexte, j'ai mentionné que, selon le Directeur général, le Ministre a exigé qu'elle démissionne de son poste dans le contexte de son mécontentement face au fait qu'elle n'ait pas répondu à ses caprices en matière d'application concrète qui n'étaient pas soumises à son autorité. J'ai également mentionné que le Ministre a choisi de ne pas répondre à cette revendication grave (pour plus d'informations, voir paragraphes 45-48).  Dans une telle situation, j'étais d'avis que le Commissaire était autorisé à examiner si le Ministre avait agi dans les limites de son autorité en soumettant la demande, puisque le Commissaire ne doit convoquer le comité qu'après avoir constaté qu'une demande légitime de convocation a été soumise.
15. Je voudrais réitérer : si le Ministre avait refusé au Commissaire les revendications factuelles du Commissaire concernant la séquence des procédures précédant la demande de convoquer le Comité, ou s'il avait personnellement soumis une requête à cette Cour contre la décision du Commissaire, dans laquelle il aurait rejeté les revendications du Commissaire, il est possible que le résultat aurait changé. Dans une telle situation, le Comité aurait pu être autorisé en séance plénière à trancher ladite controverse factuelle.
16. Cependant, dans les circonstances factuelles qui nous sont présentées, dans lesquelles la requête a été déposée par un tiers non lié, et en tout cas les arguments du Commissaire n'ont pas été contredits, j'étais d'avis qu'il existe une lacune factuelle qui rend difficile pour nous de déterminer que le Ministre a agi dans les limites de son autorité lorsqu'il a soumis au Commissaire la demande de convoquer le Comité. En conséquence, mon avis était et reste que aucune base factuelle n'a été posée pour justifier notre intervention, en tant que Haute Cour de justice, dans la décision du Commissaire de la fonction publique dans cette affaire.
17. Quant à la cause d'action concernant une crise de confiance grave et persistante ou des désaccords substantiels et prolongés, dans ce contexte, mon collègue le Président et moi sommes d'accord. Mon collègue adopte les points principaux de ma position dans le jugement qui fait l'objet de la motion, et j'accepte ses commentaires concernant le fond du fondement.  J'accepte également ses propos en réponse à mon collègue, le Vice-Président,   Sohlberg.