Fondement juridique fondamental : Contrôle judiciaire de la nomination du chef du Mossad
- Après avoir examiné les activités du Comité consultatif, je me référerai aux règles relatives au contrôle judiciaire de la décision du Premier ministre de nommer le chef du Mossad. La décision de nommer le major-général Goffman, comme mentionné, a été prise par le Premier ministre. C'est le Premier ministre qui a interviewé « divers candidats » (comme indiqué dans son annonce du 4 décembre 2025, qui figure au paragraphe 140 de la réponse préliminaire du général de division Goffman) ; C'est lui qui choisit le général Goffman comme candidat ; Et c'est lui qui a reçu la décision du comité consultatif, après quoi il a ordonné la nomination. Cela contraste avec les six autres postes supérieurs, dont les nominations sont faites par le gouvernement, selon la recommandation du ministre en charge (voir : article 3(a) de la loi sur l'ISA ; Article 3(c) de la Loi fondamentale : L'Armée ; l'article 8A de l'Ordonnance sur la police ; Section 78 de l'Ordonnance sur les prisons [Nouvelle version], 5732-1971 ; Article 8 de la Loi sur la Banque d'Israël, 5770-2010 (concernant la nomination du Vice-Gouverneur, sur recommandation du Gouverneur). Une autre exception est la nomination du Gouverneur de la Banque d'Israël, qui est nommé par le Président de l'État, conformément à la recommandation du gouvernement (ibid., à l'article 6). Le processus de nomination du chef du Mossad par le Premier ministre lui-même, qui constitue une exception à la manière dont les six postes supérieurs sont nommés, se fait par pratique depuis la création de l'État, et puisque le Premier ministre est le ministre responsable du Mossad, qui agit comme une unité au sein de son ministère (paragraphes 28-29 de la réponse préliminaire du Conseiller et paragraphe 22 de la réponse préliminaire du Premier ministre).
- Ces faits déterminent la nature du contrôle judiciaire qui doit être exercé lors de l'examen d'une décision de nomination du chef du Mossad. La principale raison de ce contrôle que les requérants et le procureur général invoquent est le manque de raisonnabilité dans la nomination, et je vais donc me concentrer sur la manière dont le contrôle judiciaire est exercé sur ce fondement. Comme il est bien connu, le domaine de la raisonnabilité varie à la fois selon l'identité de la partie décisionnelle et selon la nature de la décision en question (pour une discussion approfondie de ce sujet, voir : Haute Cour de justice 5658/23 The Movement for Quality Government in Israel c. Knesset (1er janvier 2024) (ci-après : la question de la cause de la raisonnabilité)). Du point de vue de l'organe décisionnel, le Premier ministre bénéficie effectivement d'une très large latitude discrétionnaire concernant les décisions politiques ou relatives aux questions de sécurité, la plus large gamme de raisonnabilité (et donc le contrôle judiciaire le plus étroit) s'applique lorsque la décision est prise par le gouvernement en plenum (voir : Haute Cour de justice 5853/07 Emunah - National Religious Women's Movement c. Premier ministre, IsrSC 62(3) 445, 519 (2007), et a noté : la question de la nomination de Levy, aux paragraphes 8-9 ; Haute Cour de Justice 427-10-25 Le Mouvement pour un gouvernement de qualité en Israël (NPO) c. Gouvernement d'Israël, paragraphe 37 du jugement du vice-président Sohlberg (28 décembre 2025) (ci-après : l'affaire Zini Nomination)). « Le statut du gouvernement en tant que branche exécutive de l'État est élevé et particulier, car il s'agit de la branche exécutive de l'État, comme indiqué à l'article 1 de la Loi fondamentale : Le gouvernement » (Haute Cour de Justice 3872/93 Mitral dans Tax Appeal c. Premier ministre et ministre des Affaires religieuses, IsrSC 47(5) 485, 498 (1993)). Le gouvernement, en tant qu'organisme, est responsable devant la Knesset et devant le public pour ses actions (article 3 de la Loi fondamentale : Le Gouvernement ; Shimon Sheetrit Le gouvernement : le pouvoir exécutif - Interprétation dela loi fondamentale : gouvernement 413 (2018)). Les décisions prises au sein du plénum du gouvernement bénéficient également des avantages inhérents à la prise de décision dans un forum large, qui permet l'échange d'opinions, l'aiguiser des différends et l'émergence de difficultés (pour l'effet de la prise de décision dans un forum large sur le domaine de la raisonnabilité, voir : Yitzhak Zamir, Administrative Authority, Volume 5 - Grounds for Administrative Audit 3591 (2020), et comparer : The Mayors Case, p. 192).
En termes de La nature de la décision, la Cour fait preuve d'une grande retenue concernant les décisions concernant les nominations à des postes de haut niveau, en particulier dans les agences de sécurité (voir : Haute Cour de justice 5562/07 Schussheim N' Le ministre Pour la sécurité intérieure, Paragraphe 8 (23.7.2007); Haute Cour de justice 4072/24 Lavi - Droits civiques, Bonne administration et encouragement à l'établissement' Ministre de la Défense, paragraphe 6 (2 juillet 2024) ; Haute Cour de justice 4684/24 Shani N' Ministre de la Défense, Paragraphe 8 (7.8.2024)). Les raisons en sont deux : Première, l'un des outils les plus importants pour mettre en œuvre la politique du nommé (dans laquelle la cour, bien sûr, n'intervient pas) est la nomination de hauts fonctionnaires qui, selon lui, pourront mettre en œuvre la politique ; etDeuxième, de telles décisions impliquent des considérations considérables que la cour trouvera difficiles à évaluer et un équilibre approprié entre elles (telles qu'une impression personnelle des qualifications du candidat, le degré d'importance à attribuer aux différents types d'expérience professionnelle, etc.).
- Un autre aspect ayant un impact majeur sur la nature du contrôle judiciaire de ce type de décisions concerne le fait que la nomination est examinée avant son approbation par un comité consultatif, dont la recommandation a un poids considérable tant dans la décision de l'organe de nomination que dans l'existence du contrôle juridictionnel de la nomination. Ainsi, en tenant compte du fait qu'il s'agit d'un comité indépendant et professionnel, ainsi que de l'infrastructure large qui lui est mise en place en ce qui concerne la question de l'intégrité. Par conséquent, la détermination du comité selon laquelle il y a eu un défaut d'intégrité d'une nomination particulière imposera un obstacle très élevé (et dans certains cas même insurmontable) à la validité de la nomination, malgré cette détermination (voir et comparer : Directive du procureur général 1.1502 « Nomination et composition des comités consultatifs publics et leurs méthodes de fonctionnement » (13 janvier 2003)) ; Haute Cour de justice 8134/11 Asher c. Ministre des Finances, paragraphe 13 du jugement du vice-président Eliezer Rivlin (29 janvier 2012) ; Congédiement de Bar, paragraphe 63 ; Shapira, à la p. 5). En conséquence, la détermination du comité selon laquelle il n'y avait pas de défaut dans l'intégrité du candidat a également un poids important, bien sûr, et ce n'est que dans des cas exceptionnels que la cour interviendra et tirera la conclusion inverse, en vertu de laquelle il faut déterminer que la nomination est invalide (voir, en détail : l' affaire Zini Nomination, aux paragraphes 38, 54-55 du jugement du vice-président Sohlberg ; et voir : La nomination de Levy, paragraphe 10). Il convient de noter que la jurisprudence sur cette question n'est pas propre au Comité consultatif, puisque cette Cour a également établi des précédents similaires concernant les décisions des comités de sélection ou d'autres comités de nomination, qui sont de nature similaire (voir, Divers : Haute Cour de justice 2365/08 Ometz - Citoyens pour une bonne administration et justice sociale et juridique (NPO) c. Comité pour la nomination des juges, 8 (5 février 2009) ; Haute Cour de Justice 5599/11 Association des journalistes de Tel Aviv c. Gouvernement d'Israël, par. 24 (24 novembre 2011) ; Haute Cour de Justice 6804/15 Yifat c. Comité pourla nomination des administrateurs dans les sociétés bancaires, par. 7 (24 novembre 2015)).
- D'un autre côté, l'importance d'un contrôle judiciaire effectif ne peut être surestimée, lorsqu'il s'avère qu'il y avait une faille dans cette nomination, qu'elle soit procédurale ou substantielle (voir : la question de la raisonnabilité, aux paragraphes 163-166 du jugement de la présidente Esther Hayut, aux paragraphes 89-93 de l'avis du juge Amit, et au paragraphe 43 de mon avis). Comme détaillé ci-dessus, il n'est pas possible de procéder à un véritable contrôle judiciaire de la plupart des activités de l'institution, et il est donc particulièrement important de nommer le chef d'une institution appropriée, qui n'a pas subi de défaut moral. Dans une certaine mesure, on peut dire que la seule décision (ou du moins, la décision principale) concernant l'activité de l'institution soumise à un contrôle juridictionnel est la décision qui nous est soumise - la décision de nommer le chef de l'organisation.
- La combinaison de ces données conduit à conclure que le critère de contrôle judiciaire concernant les décisions relatives à la nomination du chef du Mossad est étroit mais approfondi. C'est difficile, car il s'agit d'une décision sur la nomination d'un poste supérieur dans un organe de sécurité prise par le Premier ministre, selon la recommandation du Comité consultatif ; mais elle est approfondie, compte tenu des risques importants liés à une nomination inappropriée, et compte tenu du fait que la décision sur la nomination a été prise par le Premier ministre, et n'a pas été discutée ni discutée par le gouvernement en plénière. Le contrôle judiciaire de la décision sera étroit quant aux raisons qui en sont présentes, qui se résument en grande partie à l'existence de considérations superflues dans la nomination ou à la préoccupation d'un défaut d'intégrité morale selon l'avis du Comité consultatif, et ne concerne pas la question de savoir si le candidat présenté est le plus qualifié des candidats potentiels. Cependant, en ce qui concerne la nature de l'audit sur ces quelques bases, le contrôle judiciaire doit être approfondi - tant sur le travail du comité que sur ses conclusions - afin de garantir que le nommé est digne du poste qu'il est censé occuper.
- C'est donc le cadre qui dicte la décision dans les pétitions en question. Dans le contexte de ces règles, je vais aborder une discussion sur les faits relatifs à l'affaire Almakais et examiner la raisonnabilité de la discrétion du Premier ministre dans son avis. Cependant, avant de le faire, j'aimerais aborder brièvement les arguments soulevés concernant le travail du Comité consultatif, ainsi que les implications qu'ils pourraient avoir sur la décision des pétitions qui nous sont soumises.
La fondation juridique concrète : les procédures tenues au Comité consultatif dans l'affaire du major-général Goffman
- La procédure menée par le Comité consultatif concernant la nomination du Major-Général Goffman soulève à ce stade deux points qui justifient, selon les requérants et le Conseil, une intervention dans la décision prise sur la base de la recommandation du Comité consultatif : Premièrement, il a été avancé qu'il y avait des failles dans le processus d'examen de la candidature du Major-Général Goffman au Comité, principalement parce que la base factuelle sur laquelle le Comité a fonctionné était et reste partielle (une position qui découle également de la décision complémentaire du Président du Comité). Deuxièmement, il a été soutenu que, dans les circonstances de l'affaire, un poids particulier devait être attribué à l'opinion minoritaire du président du comité (qui a été longuement présentée lors de la première phase des travaux du comité, et est restée en place dans sa décision complémentaire). Je vais aborder ces deux questions dans l'ordre.
Base factuelle
- Comme indiqué, les requérants et le conseiller soutiennent que la décision du Premier ministre de nommer le major-général Goffman devrait être intervenue, malgré la retenue habituelle dans ce domaine, car peu de poids doit être accordé à la recommandation du Comité consultatif, sa recommandation ayant été donnée à l'issue d'un processus défaillant, qui n'a pas permis de formuler une base factuelle suffisante et laissait des questions sans réponse. Le président du comité estimait également qu'il était approprié de mener un examen supplémentaire de divers points avant qu'une décision finale ne soit prise concernant la nomination du major-général Goffman. Je ne nierai pas que mon opinion est également mal à l'aise avec le travail de l'honorable comité dans cette affaire. Cependant, après la réception des suppléments supplémentaires et la décision complémentaire du comité, ces défauts ne justifient pas, à mon avis, l'acceptation des pétitions, ni même l'émission d'un ordre qui y est inclus. Leur importance dans cette affaire est, à mon avis, un contrôle judiciaire plus strict concernant la décision elle-même. Je vais clarifier.
- En principe, la manière dont le processus d'enquête au sein du Comité consultatif est entre les mains du Comité lui-même (Section C de la Résolution 3839, et voir : La nomination de Zini, au paragraphe 54 du jugement du vice-président Sohlberg). Cependant, le comité est tenu de mener une enquête satisfaisante, garantissant que sa recommandation repose sur une plateforme de preuves complète, fiable et détaillée, adaptée à l'importance de garantir l'intégrité des sept postes supérieurs. Comme il est bien connu, l'existence d'une base factuelle suffisante est l'un des prérequis fondamentaux à la validité des décisions administratives (Dafna Barak-Erez, Administrative Law, vol. 1, vol. 439-440 (2010) (ci-après : Barak-Erez, vol. 1)) ; Haute Cour de justice 8647/22 Association for Civil Rights in Israel c. Ministère du Bien-être et de la Sécurité sociale, par. 82 (18 septembre 2025)). Dans les cas où un organe administratif est tenu de consulter un autre organe avant de prendre sa décision, l'absence de la base factuelle requise pour la formulation de la recommandation par cet organe peut entraîner l'invalidation de la décision prise sur la base de cette consultation. Dans un tel cas, l'organe décisionnel ne peut pas se fonder sur le fait que la recommandation faite sur la base d'informations partielles est la recommandation appropriée dans les circonstances de l'affaire, et dans une telle situation, il n'est même pas possible de déterminer que la décision finale prise est la bonne, puisqu'elle n'a pas été fondée sur un processus de consultation approprié : « Il est possible que la faille du processus [de consultation] soit si grave qu'il soit approprié de dire qu'en pratique, il n'y a eu aucune consultation. Par exemple, [...] Si des informations essentielles à la consultation ont disparu ou disparues des yeux des membres. Dans un tel cas, il peut être approprié de retourner à l'organe consultatif afin de mener une procédure appropriée » (Yitzhak Zamir, The Administrative Authority, Vol. 2 - Administrative Procedure 1224 (2011)). Voir aussi : Barak-Erez, vol. 1, p. Voir et comparer : Haute Cour de justice 6156/92 Sampo Reinsurance co. LTD. c. Superviseur des assurances, Ministère des Finances, IsrSC 47(1) 237, 242 (1993) ; Haute Cour de Justice 5483/95 Gindi c. Ministre des Affaires religieuses, IsrSC 49(5) 661, 672-673 (1996) ; (Haute Cour de justice 5538/09 Peleg c. Commission de la fonction publique, par. 14 (6 juillet 2010)). En effet, en ce qui concerne la nomination de Ginosar, il a été constaté que la procédure menée par le Comité des nominations pour examiner la nomination d'un candidat au poste de Directeur général d'un ministère gouvernemental était inappropriée, car le comité n'a pas examiné ni traité des questions clés du passé du candidat, et il était donc nécessaire de le faire examiner plus en détail par ce comité, puis pour un nouvel examen par le gouvernement. La cour a soutenu que « dans ces circonstances, s'ils avaient insisté pour que l'initiateur de cette recommandation et la décision du gouvernement qui l'a suivie, il n'aurait eu d'autre choix que d'annuler la recommandation (du Comité des nominations) et la décision (du gouvernement) » (Nomination de Ginosar, pp. 243-244).
- Pour être précis, la portée de l'obligation de formuler une base factuelle varie d'un cas à l'autre. Dans notre cas, deux circonstances doivent être prises en compte afin de déterminer la portée de cette obligation par rapport à la recommandation du Comité consultatif concernant la nomination du major-général Goffman.
Première, comme détaillé en détail ci-dessus, le comité a une tâche importante compte tenu de l'importance capitale des sept postes supérieurs pour la bonne conduite des organes centraux de l'administration publique. Comme vous le savez, "Il existe une corrélation directe entre l'objet de la décision et ses implications pour l'individu et le public, ainsi que le degré de base probatoire nécessaire pour formuler la base factuelle sur laquelle elle repose" (Autorité pour faire appel d'une sentence arbitrelle 426/06 Hawa N' Service pénitentiaire, Paragraphe 14 (12.3.2006). Voir aussi : Matter Radiation du barreau, au paragraphe 91 du jugement du Président Associé; Haute Cour de justice 18225-06-25 Gilon N' Gouvernement d'Israël, Paragraphe 47 (14.12.2025)). Compte tenu des lourdes implications des recommandations du comité pour le grand public en Israël, et pour les candidats eux-mêmes, il incombe certainement au comité de formuler une base factuelle solide avant de prendre une décision. Cela est d'autant plus poignant que nous avons affaire à la nomination du chef d'un Mossad, avec ses caractéristiques uniques, comme indiqué au paragraphe 52 ci-dessus.