Dans cette affaire, le tribunal de première instance a statué que les installations électriques sur le site, qui sont des poteaux bien rangés, sont des « bâtiments ». Il a également été décidé que ce qui relève du cadre d'une structure est chaque ordre et chaque colonne séparément, contrairement à toute la superficie du terrain sur laquelle elles ont été érigées, et donc leur superficie doit être calculée.
La question s'est également posée de savoir si les colonnes, parades et installations sur le terrain sont exemptées de taxes municipales en ce qui concerne les lignes d'infrastructure et les installations de connexion, comme mentionné précédemment Dans l'article 274B à l'Ordonnance telle qu'elle a été rédigée à l'époque pertinente, avant son amendement dans la Loi sur les Arrangements. Le tribunal a analysé la question de l'application de l'exemption aux installations de la société et en est parvenu à la conclusion que l'exemption ne s'applique pas à ces installations. Sa position est que, pour les besoins des taxes municipales, le site dans son ensemble doit être classé et ne doit pas être démonté en ses composantes ; Du point de vue de la totalité, il n'y a pas de place pour accorder cette exemption.
Concernant la méthode de mesure, il a été décidé que la surface de terrain sur laquelle chaque installation ou structure s'étend doit être mesurée. La surface de chaque poteau électrique sera donc calculée en fonction de la surface qui s'étend entre ses jambes. Les parties ont convenu que la mesure elle-même serait effectuée dans le cadre de la procédure d'objection et d'appel. Sous réserve de la mesure réelle de la surface, le tribunal a rejeté la requête.
La société a fait appel de ce jugement devant nous.
Discussion et décision
- Le point principal de l'appel est la question centrale - est-ce que l'ISBB a droit, dans les circonstances de cette affaire, à être partiellement libérée de l'accord de règlement qu'il a conclu avec la société ; Des questions spécifiques se posent également concernant la caractérisation des installations situées sur le site dans le but d'imposer des taxes municipales, l'application de l'exemption à ces installations, ainsi que la méthode de mesure appropriée à adopter. Nous allons discuter de ces questions dans l'ordre.
Le contrat d'autorité et la règle de libération
- Un contrat entre une autorité publique et l'individu englobe deux mondes du droit : le monde du droit privé et le monde du droit public. Lors de la conclusion d'un accord, l'autorité publique agit en sa qualité de partie en droit privé, auquel s'appliquent les principes du droit des contrats, avant tout le principe selon lequel les accords doivent être respectés. En revanche, lors de la conclusion d'un accord, l'autorité publique n'est soumise à aucune entité privée motivée par l'aspiration à promouvoir son propre intérêt privé légitime, tout en étant soumise aux devoirs de bonne foi. L'autorité publique est également responsable de l'intérêt public à conclure un accord régi par le droit privé, et elle ne cesse pas d'agir en tant que fiduciaire public dans le but de promouvoir le bien public. Il existe une tension interne inhérente entre les devoirs de l'autorité publique en tant que partie à un contrat régi par le droit privé, et ses devoirs en tant qu'entité en droit public, qui est responsable de la promotion du bien public. Dans diverses situations, il peut y avoir une contradiction interne entre le monde du droit privé et le monde du droit public, qui s'appliquent à l'autorité publique lorsqu'il conclut un contrat avec le citoyen. L'aspect contractuel de l'engagement met en avant l'obligation de l'autorité de respecter son engagement contractuel. L'aspect public peut, dans certaines circonstances, imposer à l'autorité une obligation administrative de se libérer du contrat, afin de promouvoir un intérêt public général de poids et d'importance. La tension interne entre ces deux forces, qui agissent sur l'autorité publique en tant que partie à un accord avec le citoyen, est une tension innée, qui nécessite de trouver un équilibre adéquat pour combler le fossé existant entre ces deux centres de pouvoir, qui tirent l'autorité dans sa propre direction.
- Les dispositions du droit des contrats et du droit administratif s'appliquent au contrat gouvernemental ; une dualité normative est créée qui caractérise le contrat administratif (Civil Appeal 6490/97 Al-Haj c. Abu Akel, IsrSC 55(2) 49, 55-56 (1999) ; Daniel Friedman, « L'applicabilité des obligations de droit public à une autorité publique opérant dans la sphère privée », Mishpatim 598 (1975) ; Dafna Barak-Erez, « Responsabilité civile des organismes publics : « Dualité normative », Law and Governance I 275 (1993) ; Dafna Barak-Erez, « Libération d'un contrat d' une autorité administrative : un cas test pour la dualité normative », Mishpat 11 111, 113-116 (2005)). Le poids relatif qui doit être attribué à chacun des composants qui formulent cette dualité est contesté parmi les chercheurs, et en tout cas, ce poids varie d'un cas à l'autre, conformément à l'équilibre concret requis dans un cas donné (Dafna Barak-Erez, « Public Law and Private Law - Boundaries and Reciprocal Influences », Law and Government 5, 95, 95-102 (1999)).
- Depuis toujours, les opinions se divisent sur la question de savoir si l'élément dominant du contrat gouvernemental est le droit des contrats, auquel sont annexés les principes du droit administratif, ou s'il s'agit d'un contrat spécial, principalement régi par les principes du droit public (Haute Cour de justice 218/85 Arbiv c. Bureau du procureur de district de Tel Aviv, IsrSC 40(2) 393, 399 (1986) (ci-après - l'affaire Arbiv)). Les différentes approches sur ce sujet sont encore en désaccord, et le différend n'a pas été résolu (Gabriela Shalev, Contrats d'autorité en Israël 27 (1999) ; Gad Tedeschi, « Accords d'administration publique avec l'individu », Mishpatim 12 227 (1983) ; Gabriela Shalev, Contrats et appels d'offres de l'autorité publique, 69-71 (1999) ; Yitzhak Zamir, Autorité administrative, I, 217 (1996)). Aux fins de notre affaire, une décision dans ce litige n'est pas essentielle, car selon chacune des approches, il est nécessaire, au final, de trouver un équilibre entre le devoir de l'État de respecter un contrat qu'il a conclu et sa responsabilité publique d'utiliser le pouvoir et les pouvoirs qui lui sont conférés pour promouvoir l'intérêt public. Dans le cadre de cet équilibre, dans des circonstances appropriées, l'État est tenu de se libérer d'une relation contractuelle où sa survie pourrait nuire à un intérêt public important, et lorsqu'on évalue les intérêts dans leur ensemble, la balance penche en faveur de l'intérêt public général plutôt que de la préservation du principe de respect des accords (Arbiv Affair, p. 400 ; Haute Cour de justice 311/60 Miller, ingénieur d'agence et d'importation en appel fiscal contre le ministre des Transports, IsrSC 15 1989, 2002 (1961) ; Gabriela Shalev, « La libération de l'État de contrat », Sussman Book, 159 (1984) ; Gabriela Shalev, Droit des contrats 665-662 (1990) ; Appel civil 394/82 Meisler c. Nesher Local Council, IsrSC 37(4) 42, 48 (1983)). Le « modèle contractuel » et le « modèle administratif » du contrat gouvernemental visent finalement à atteindre un résultat similaire : remplir l'obligation de l'État, honorer ses obligations contractuelles dans le cadre du principe de respect des accords, tout en reconnaissant son pouvoir en tant qu'autorité publique, confiée au bien public, d'être libre des chaînes du contrat dans les circonstances où l'intérêt public l'exige, et lorsque l'intérêt public dans la libération l'emporte clairement sur l'obligation de l'autorité d'honorer ses obligations contractuelles en vertu du droit contractuel.
- En effet, l'obligation de l'État de respecter les accords auxquels il est partie n'est pas absolue, mais plutôt une obligation relative :
« Il est du devoir du gouvernement de gérer les affaires de l'État de manière à gagner la confiance de la Knesset, et si le gouvernement estime qu'un changement de politique budgétaire est nécessaire pour satisfaire les besoins du public, il est tenu de veiller à ce qu'un tel changement soit réalisé. C'est le devoir primordial du gouvernement, et aucun accord ne peut l'enjoliver, car s'il ne le dit pas, il sera constaté que les besoins de l'État seront privés d'un accord conclu avec l'individu, et que le public dans son ensemble en sera lésé. Le devoir du gouvernement de veiller à l'intérêt public dans le cadre de la loi ne peut être limité en vertu d'une obligation contractuelle » (Haute Cour de Justice 242/70 Levib c. Ministre des Finances, IsrSC 24(2) 313, 315 (1970)).
- La loi reconnaît, d'une part, le devoir de l'autorité gouvernementale de respecter les accords auxquels elle est partie dans le cadre du droit des contrats. Sans remplir cette condition, la valeur des accords conclus par l'État sera dégradée, et la confiance du public dans l'obligation de l'autorité de remplir ses obligations contractuelles est susceptible d'être sape. Un tel préjudice à la confiance publique ne se limite pas au statut de l'autorité dans le domaine des contrats auxquels elle est partie. Elle s'étend aux domaines larges dans lesquels l'autorité publique opère, et risque de nuire à la confiance des citoyens envers le gouvernement en tant que facteur exemplaire pour le respect et le respect de la loi. D'autre part, l'autorité gouvernementale, dans le cadre de son rôle gouvernemental, doit prendre en compte les besoins du public et l'intérêt public. En cas de conflit entre eux, il est nécessaire de peser et de mettre en balance les intérêts (Alex Stein, « Administrative Promise », Mishpatim 14, 255 (1984) ; Haute Cour de Justice 580/83 Atlantic, Fishing and Shipping Company c. Ministre de l'Industrie et du Commerce, IsrSC 39(1) 29, 36 (1985) ; Appel civil 64/80 Bank of Palestine-Britain (en liquidation) c. État d'Israël, IsrSC 38(3) 589, 599-601 (1984)).
- Les règles de droit administratif s'appliquent à la discrétion de l'autorité publique concernant la renonciation à un accord. Il doit prendre en compte des considérations appropriées et pertinentes. Elle doit exercer sa discrétion de manière raisonnable. La libération de l'autorité des chaînes d'un contrat, qui relève du domaine de la raisonnabilité, ne justifie pas une intervention judiciaire même si elle aurait pu être agie autrement (Arbiv Affair, 401). Trouver un équilibre entre l'obligation de respecter l'accord et l'intérêt public en matière de libération relève de l'autorité compétente, et ce tribunal n'interviendra dans cette affaire que si la discrétion a été exercée en raison de considérations inappropriées ou en cas d'écart extrême par rapport à la raisonnabilité.
- Pour satisfaire à l'exigence de raisonnabilité administrative en établissant un tel équilibre, l'autorité publique doit se rapporter pleinement à toutes les considérations pertinentes et ne pas en manquer aucune ; elle doit ne prendre en compte que les considérations pertinentes et s'abstenir de ne pas les concerner. Elle doit accorder un poids proportionnel approprié à chacune des considérations pertinentes, et les équilibrer selon leur poids relatif les unes par rapport aux autres (Haute Cour de Justice 389/80 Golden Pages c. Broadcasting Authority, IsrSC 35(1) 421, 444-447 (1980) (ci-après - l'affaire Golden Pages) ; Civil Appeal 3398/06 Antitrust Authority c. Dor Alon Energy en Israël, par. 34 ([publié dans Nevo], 15 juin 2006)). L'obligation d'honorer les accords d'une part, et l'intérêt public opposé d'autre part, apportent de nombreuses considérations larges dans le domaine de l'équilibre, notamment la protection de la crédibilité du gouvernement, qui comporte plusieurs facettes, la crédibilité dans le respect des accords d'une part, mais aussi la crédibilité inhérente au respect des obligations gouvernementales en matière de responsabilité publique ; Protéger l'intérêt de confiance de l'autre partie dans l'accord, tout en étant conscient de l'existence d'un intérêt de confiance qualifié de l'autre partie, qui est censé anticiper la possibilité que, dans des situations exceptionnelles, la large responsabilité publique justifie la libération des chaînes du contrat ; Et une grande variété d'autres considérations.
- L'intérêt public dont l'existence est prise en compte dans le cadre de l'équilibre est multifacette, et son contenu varie d'une affaire à l'autre. À la lumière du principe de respect des accords, un intérêt public de pouvoir particulier est nécessaire pour justifier une exemption d'un accord. Les circonstances qui justifient la libération d'une autorité publique d'un contrat auquel elle est partie ne sont pas du même genre. Il est possible que la libération soit due à un changement de circonstances, mais il est aussi possible que la raison sous-jacente soit un besoin public essentiel, même s'il n'y a pas eu de changement significatif des circonstances (Civil Appeal 2761/06 Menorah c. Department of Public Works, National Roads Company in Israel ([publié à Nevo], 9 juillet 2007) ; Appel civil 6328/97 Regev c. Ministère de la Défense, IsrSC 55(5) 506, 522 (2000)).
Contrat gouvernemental en matière d'Arnona
- Un accord entre une autorité publique et l'individu en matière de taxes foncières est un accord gouvernemental (Civil Appeal 2064/02 Aloni Complex in Tax Appeal c. Nesher Municipality, IsrSC 59(1) 111, 118 (2004) (ci-après - l'affaire Aloni Complex)). Elle exprime un accord contractuel entre une autorité locale et le citoyen concernant l'exercice de l'autorité gouvernementale concernant la collecte des taxes municipales. Le contenu de l'accord concerne des questions fiscales (Haute Cour de justice 199/99 United Steel Enterprises c. Maire d'Acre ([publié dans Nevo], 3 janvier 2001)). Dans un contrat gouvernemental en matière de taxes municipales, les lignes d'analyse et d'équilibre requises entre les tendances opposées sont généralement conformes à l'approche adoptée dans les contrats gouvernementaux.
- La validité contraignante d'un accord en matière de taxes municipales ne nie pas la capacité de l'autorité à déroger à son obligation contractuelle lorsque des besoins publics vitaux le justifient (Civil Appeal 250/88 Histadrut Health Fund c. Municipalité de Be'er Sheva, IsrSC 44(4) 488, 492 (1989) ; Haute Cour de Justice 4915/00 Reshet, Communications and Productions Co. Gouvernement d'Israël, IsrSC 55(5) 452, 477 (2000)).
- La question est : dans quelles circonstances il y a une justice juridique entre les mains de l'autorité pour être libérée d'un accord contraignant en raison de la nécessité de réaliser un intérêt public dont le poids relatif est décisif ? Il n'est pas possible d'exposer à l'avance la variété des considérations pertinentes à la question, qui se concentrent, pour la plupart, sur la nature particulière de la question individuelle. L'équilibre entre les différentes considérations n'est pas un facteur rigide. Elle est influencée par l'importance des considérations et l'intensité du préjudice qu'elles subissent ( The Aloni Complex Case, pp. 120-121). On peut toutefois dire qu'une justification juridique pour être libéré d'une promesse gouvernementale dans la sphère fiscale peut exister lorsqu'un changement radical des circonstances survient après l'engagement contractuel, dans une situation où le maintien de l'obligation contractuelle, dans le contexte des nouvelles circonstances, contredit substantiellement les exigences de la justice et est incompatible avec la responsabilité fondamentale de l'autorité publique envers le public (Haute Cour de justice 4383/91 Shapkman c. Herzliya Municipality, IsrSC 46(1) 447, 455 (1992) (ci-après - l'affaire Shepkman).
- La portée du contrôle juridictionnel dépend de l'existence d'un motif d'intervention dans le domaine du droit administratif. Il est donc nécessaire d'examiner si des considérations inappropriées ont guidé l'autorité dans sa décision, ou si sa décision est entachée d'une extrême déraisonnabilité justifiant une intervention, compte tenu de toutes les considérations pertinentes à prendre en compte, et en tenant compte du poids relatif qui doit être attribué à chacune d'elles dans les circonstances d'un cas donné.
Du général à l'individu
- Dans notre cas, le Conseil régional a conclu un accord avec la CEI concernant les taux d'imposition municipale pour un partage des terres sur une superficie de 30 000 mètres carrés (ci-après - le complexe). Le complexe comprend un bâtiment de commandement, des terrains vacants, des routes et des terrains sur lesquels des poteaux électriques, des antennes, des lignes électriques, des boîtiers de bifurcation et bien d'autres ont été installés.
- Le 2 juin 1996, les ministres ont autorisé le conseil à modifier les taux de taxe foncière municipale en lien avec la société, de sorte qu'en 1996, le tarif pour le complexe était de 12,6 ILS par mètre carré. Le tarif mentionné précédemment était très proche du tarif pour les terrains occupés (non construits), et était bien inférieur au tarif minimum pour les autres bâtiments, bien que le complexe soit classé comme industriel, services et commerce.
- Selon le contrat, il a été convenu que pour le site, la société paierait les tarifs suivants par mètre carré pour les années suivantes : 1995 - 5 ILS ; 1996 - 12,6 ILS et 1997 - 8 ILS. Il a également été convenu qu'à partir de 1997, les taux seraient augmentés selon le taux d'augmentation applicable aux « terres occupées » dans le règlement sur les arrangements. En 1998, la société a été facturée à 9,35 ILS par mètre carré, et pour les années suivantes, jusqu'en 2001, 10,09 et 10,17 ILS par mètre carré. La loi de libération est entrée en vigueur à la suite de l'entrée en vigueur de la loi générale Arnona de 2002 (Ordonnance temporaire), 5762-2002. La loi fixe un montant minimum pour les taxes foncières générales qu'une autorité locale doit imposer dans ses limites. Dans le domaine des bureaux, des services et du commerce, un montant minimum de 49,99 ILS a été fixé pour l'exercice fiscal 2002. L'écart créé par la nouvelle loi entre le montant minimum à percevoir pour tous les résidents et les tarifs convenus dans le contrat est proche de cinq fois.
- Suite à la décision du tribunal dans l'affaire Mevo'ot Hermon, le conseil dans notre affaire a décidé de ne libérer de l'accord avec la société que partiellement. La publication concerne une superficie de 667 mètres carrés sur l'ensemble du complexe, qui s'élève à 30 000 mètres carrés. Pour l'année 2002, elle a facturé à l'appelant un tarif de 10,42 ILS par mètre carré pour une superficie de 29 233 mètres carrés et de 49,99 ILS par mètre carré pour une superficie de 667 mètres carrés, conformément au tarif minimum de la nouvelle ordonnance Arnona émise à la suite de la loi Arnona de 2002.
- La zone contestée, pour laquelle le conseil a décidé de se libérer de l'accord, comprend deux types d'installations : un bâtiment de commandement d'une superficie de 180 mètres carrés et un terrain d'environ 480 mètres carrés, sur lequel les différentes installations ont été construites sur le site. Le reste de la zone, qui constitue la majeure partie du complexe, reste dans l'évaluation initiale de la taxe foncière selon l'accord, et n'est pas contesté dans cette procédure.
- La décision du conseil de libérer partiellement l'accord de règlement avec la société est-elle entachée par des abus administratifs ? Est-ce que cela va au-delà de l'exigence de raisonnabilité ? C'est la question qui se pose à nous.
- La libération de l'autorité gouvernementale de ses obligations contractuelles n'est pas en soi entachée par des considérations inappropriées ou des motifs étrangers. L'acte de libération dans cette affaire vise à atteindre un objectif public important, qui est de créer une égalité de collecte entre les résidents de l'autorité locale. Atteindre cet objectif n'est ni une considération inappropriée ni un motif superflu. Une autre question est de savoir si, dans les circonstances particulières de cette affaire, l'autorité publique s'est radicalement écartée du domaine de la raisonnabilité en décidant de se libérer partiellement de l'accord susmentionné. L'exigence de raisonnabilité exige que toutes les considérations pertinentes aient été prises en compte, et qu'un poids proportionnel approprié ait été accordé à chacune des considérations susmentionnées afin de les équilibrer.
- Dans notre cas, le Conseil aurait dû, d'une part, prendre en compte l'importance de son obligation contractuelle en vertu de l'accord, dans lequel il s'engageait à facturer à la société des taux d'imposition municipale très bas pour le complexe, sans aucune limitation de temps. Le conseil n'a pas nié sa responsabilité contractuelle envers la société, et n'a pas sous-estimé la valeur et le poids qui doivent être attribués au respect des accords non seulement par des individus, mais aussi par l'autorité publique. Un poids a été accordé au facteur de crédibilité gouvernementale, qui est lié, entre autres, à l'engagement du gouvernement à tenir ses promesses et à respecter les accords signés avec les citoyens, ainsi qu'aux accords sur les questions budgétaires, notamment La libération de l'autorité d'un accord fiscal porte atteinte à la sécurité contractuelle, nuit à la stabilité et à la certitude des relations contractuelles, et risque de nuire à la crédibilité du gouvernement aux yeux du citoyen, non seulement au niveau contractuel mais aussi au niveau public. Cette libération risque de nuire à la volonté du citoyen de conclure des accords avec l'autorité publique à l'avenir.
- D'autre part, plusieurs considérations publiques soutiennent la libération du Conseil de l'Accord d'Arnona, à savoir :
- Premièrement, l'accord en question doit être évalué et perçu selon l'état des choses existant au moment de sa formulation. En juin 1996, les ministres ont décidé de fixer le taux d'imposition municipale de l'entreprise à 12,6 ILS par mètre carré. Dans ce contexte, un accord a été conclu, dans lequel un tarif de 5 ILS a été fixé pour 1995 ; pour 1996 - 12,6 par mètre carré, conformément à l'ordre ministériel, et en 1997 le tarif a été réduit à 8 ILS par mètre carré. Dans ces circonstances, les écarts entre les tarifs approuvés par les ministres et les tarifs contractuels n'étaient pas particulièrement importants, bien qu'il n'ait pas été précisé pourquoi, en premier lieu, les ministres ont accepté d'approuver un tarif aussi bas pour le site, qui relève de la catégorie industrie, services et commerce, adapté à des « terrains occupés » qui n'ont aucune utilité.
Ledit accord contractuel s'étendait sur 7 ans, et durant cette longue période, la société a reçu un tarif réduit en vertu de l'accord, selon une classification inappropriée, sans clarification de la justification substantielle de l'affaire.